Wer derzeit am Stuttgarter Hauptbahnhof ankommt, braucht vor allem eines: Geduld. Das Bauwerk befindet sich weiterhin im Umbau, Reisende folgen farbigen Bodenlinien zu Bus und Nahverkehr. Einheimische nennen den langen Weg zu den Haltestellen inzwischen „Fernwanderweg“. Zwischen Absperrgittern, Umleitungen und dem ständigen Geräusch von Bauarbeiten wirkt der Bahnhof eher wie ein riesiges Provisorium als wie ein fertiger Verkehrsknoten.

Die geplante Eröffnung von „Stuttgart 21“ ist längst aus dem Kalender gerutscht. Was ursprünglich 2019 hätte fertig sein sollen, wird voraussichtlich erst Ende 2031 eröffnet. Die Planungen hatten in den 1990er-Jahren begonnen, die Fertigstellung war zunächst für 2011 vorgesehen. Inzwischen wird in einer anderen Einschätzung mit einer Inbetriebnahme frühestens 2025 gerechnet. Die Angaben zeigen vor allem eines: Der Zeitrahmen bleibt unsicher.

Vom Kopfbahnhof zum Dauerprovisorium

Der Stuttgarter Hauptbahnhof soll von einem Kopfbahnhof zu einem Durchgangsbahnhof umgebaut werden. Dafür sind umfangreiche Bauarbeiten nötig. Instabile Böden und extreme Wasserverhältnisse erschwerten das Vorhaben zusätzlich. Als Gründe für die steigenden Kosten werden außerdem Planungsfehler und Änderungen am Projektverlauf genannt.

Ursprünglich waren etwa 2,5 Milliarden Euro veranschlagt. Aktuelle Schätzungen gehen von rund 8 Milliarden Euro aus. Gegen das Projekt gab es von Beginn an Widerstand. Die Bürger äußern laut den vorliegenden Berichten Frustration und Enttäuschung; viele fühlen sich von den Behörden nicht ausreichend informiert. Verzögerungen und zusätzliche Kosten sorgen für Verunsicherung, während der Einfluss von Interessengruppen auf den Projektverlauf zunehmend hinterfragt wird.

Die Probleme haben die politische Debatte über die Planung großer Vorhaben beeinflusst. Vergleichbare Verzögerungen und Kostensteigerungen gibt es auch bei anderen deutschen Infrastrukturprojekten. Ob dahinter systematische Probleme im deutschen Bauwesen stecken und ob Planungs- und Genehmigungsverfahren reformiert werden müssen, ist deshalb eine offene Frage. Eine erneute Überarbeitung der Pläne bei Stuttgart 21 bleibt möglich. In den kommenden Monaten und Jahren dürfte der Druck auf die Verantwortlichen wachsen, Kosten, Zeitrahmen, Transparenz und Verantwortlichkeit zu klären.

Flughäfen, Opern und Schulen warten mit

Stuttgart ist kein Einzelfall. Der Flughafen Berlin, die Elbphilharmonie Hamburg, die Opernsanierung Köln und der Fehmarnbelt-Tunnel nach Dänemark verzögerten sich ebenfalls deutlich. Öffentliche Bauvorhaben dauern häufig länger und werden teurer als zunächst angekündigt. Das gilt nicht nur für die großen Schlagzeilen. Auch kommunale Schulsanierungen und Neubauten kommen oft nur schleppend voran.

In Frankfurt soll die Verlängerung einer U-Bahn-Strecke voraussichtlich erst 2029 fertiggestellt werden. Die Inbetriebnahme war zuvor für 2024 angekündigt worden. Gerade bei solchen Projekten zeigt sich, wie lange sich eine Verschiebung im Alltag hinziehen kann: Ein fehlender Abschnitt auf dem Plan bedeutet für Anwohner oft Jahre mit Umwegen, Provisorien und wieder neuen Ankündigungen.

Es gibt allerdings auch ein Gegenbeispiel. Das Terminal 3 des Frankfurter Flughafens wurde fristgerecht eröffnet. Als Erfolgsfaktoren gelten gutes Projektmanagement, vorausschauende Planung, getrennte Vergabeprozesse und der Verzicht auf nachträgliche Anpassungen. Klingt nüchtern, ist in der Praxis aber offenbar Gold wert.

Warum es während des Baus immer teurer wird

Der Wirtschaftsingenieur und Verkehrsforscher Christian Böttger hält Kostensteigerungen und Verzögerungen bei staatlichen Bauprojekten eher für die Regel als für die Ausnahme. Ausschreibungen seien komplex; Inflation und spätere Kostenentwicklungen ließen sich oft nicht ausreichend berücksichtigen. Werden Mittel nicht pünktlich bereitgestellt, verlangsamt das die Projekte und verteuert sie zusätzlich.

Manche Vorhaben würden politisch zunächst bewusst zu günstig angesetzt, damit sie leichter durchzusetzen sind – Böttger nennt das „Salami-Taktik“. Nach Baubeginn werde ein Projekt nur selten gestoppt, selbst wenn die Kosten stark stiegen. Öffentliche Bauherren arbeiteten wegen der Ausschreibungsregeln zudem nicht immer wirtschaftlich.

Formal müsse häufig das billigste Angebot ausgewählt werden, obwohl es nicht zwingend das wirtschaftlichste sei. Lange Fristen und umfangreiche bürokratische Anforderungen hielten insbesondere ausländische Unternehmen von einer Teilnahme ab. Dann bleibt oft nur ein begrenzter Kreis von Baufirmen übrig. Das kann den Wettbewerb schwächen.

Hinzu kommt Personalmangel – in Behörden ebenso wie in Bauunternehmen. Verwaltungen haben Schwierigkeiten bei Vergabe, Kontrolle, Planung und Projektmanagement. Sind Ausschreibungen unpräzise, werden während des Baus Änderungen nötig. Die sind teuer, weil der Auftraggeber nach Vertragsabschluss den Anbieter nicht ohne Weiteres wechseln kann. Verzögerte Genehmigungen verlängern Planungs- und Bauzeiten noch einmal.

Politik auf Zeit, Projekte auf Jahrzehnte

Böttger sieht auch politische Kurzfristigkeit als Faktor. Politiker orientierten sich häufig an der eigenen Wiederwahl. Der Beginn eines Bauprojekts lasse sich als Erfolg präsentieren – etwa beim ersten Spatenstich. Bei der Heidekrautbahn, deren Verlängerung bis zum S-Bahnhof Berlin-Wilhelmsruh geplant war, erfolgte dieser Spatenstich kurz vor einer Wahl. Unmittelbar danach wurde das Projekt gestoppt.

Bei lang laufenden Großprojekten wechseln die Verantwortlichen häufig. Dadurch entsteht laut Böttger eine Kultur geringer persönlicher Verantwortung. Er verweist auf den Berliner Flughafen und Stuttgart 21. Jahre später werden die ursprünglichen Fehlentscheidungen und Verantwortlichkeiten kaum noch politisch aufgearbeitet. Der Spaten ist längst wieder verstaut, die Rechnung bleibt.

Zeitverzug und Kostensteigerungen bedingen sich gegenseitig. Projekte, die im Zeitplan bleiben, halten laut Böttger meist auch den Kostenplan ein. Änderungswünsche, unrealistische Anfangsplanungen sowie nachträglich verschärfte oder geänderte Regeln können Vorhaben zusätzlich verteuern und verzögern. Für laufende Projekte gilt dabei teilweise kein Bestandsschutz.

Als mögliche Instrumente nennt Böttger Bonus-Malus-Regelungen mit vertraglichen Anreizen und Sanktionen für eine schnellere und kosteneffizientere Fertigstellung. Auch neue Vertragsmodelle wie das Allianzmodell kommen infrage. Der Spielraum ist wegen EU-weiter Vergaberegeln begrenzt; eine einzelne Maßnahme kann die Probleme nicht vollständig lösen.

Seine Reformvorschläge konzentrieren sich auf drei Bereiche: eine Änderung des Regulierungs- und Planungsrechts sowie Bestandsschutz für laufende Projekte, die Prüfung einer stärkeren persönlichen Verantwortung von Politikern – etwa durch Haftung bei vorsätzlichem oder bewusst falschem Handeln – und mehr Transparenz über Projektstand, Genehmigungen und tatsächliche Finanzierbarkeit im Haushalt.

Bis dahin führen Reisende in Stuttgart weiter ihre kleinen Wanderungen zu Bus und Nahverkehr. Farbige Linien auf dem Boden, Rollkoffer auf Beton, irgendwo das Dröhnen einer Maschine. Und über allem die Frage, wann aus dem Bauprojekt endlich ein Bahnhof wird.