Ein Pächter hat auf zwei städtischen Grundstücken, die als Kleingartenland verpachtet waren, ein Wohnhaus und zwei Nebenanlagen errichtet. Nun muss alles wieder weg. Die Flächen sind 400 und 539 Quadratmeter groß, liegen außerhalb des Geltungsbereichs eines Bebauungsplans und sind im Flächennutzungsplan als Grünfläche ausgewiesen. Südwestlich schließt eine Dauerkleingartenanlage an.

Die Pachtverträge ließen an dieser Stelle wenig Spielraum: Garagen durften nicht aufgestellt werden, ebenso wenig Behelfsheime oder nicht genehmigte Lauben. Eine Nutzung des Gartens zu Wohnzwecken war ausdrücklich untersagt. Bei Verstößen sollten die Verträge sofort aufgelöst beziehungsweise fristlos gekündigt werden. Der Pächter nutzte das Gelände dennoch als Wohngrundstück; teilweise war es eingefriedet.

Wohnhaus statt Gartenlaube

Bei einer Ortskontrolle stellte die Bauaufsicht ein Wohngebäude mit einer Wohneinheit fest. Die Traufhöhe lag bei etwa drei Metern, der First war ungefähr 4,5 Meter hoch. Die Grundfläche des Hauses betrug rund 180 Quadratmeter. Dazu kamen zwei Nebenanlagen mit etwa 22 und 33 Quadratmetern Grundfläche, die als Geräte- beziehungsweise Abstellräume genutzt wurden.

Der Pächter erklärte, das Gebäude stehe bereits seit den 1950er-Jahren als Behelfsheim auf dem Grundstück. Ab 1985 habe er Renovierungen vorgenommen, dabei aber weder Abmessungen noch Form, Fenster oder Türen verändert. Außerdem habe er seit 1991 einen von der Stadt genehmigten Stromanschluss. Auch dass er für Abfallentsorgung und Schmutzwasserbeseitigung zu Grundbesitzabgaben herangezogen wurde, half ihm nicht weiter.

Die Bauaufsicht wertete Luftbilder aus. Das Ergebnis war unbequem: An der fraglichen Stelle hatte zeitweise gar kein Gebäude gestanden. Ein früheres Behelfsheim ließ sich damit nicht bestätigen.

Die Behörde ordnete deshalb die Beseitigung des Wohngebäudes und sämtlicher Nebenanlagen an. Dafür setzte sie eine Frist von sechs Monaten nach Bestandskraft der Verfügung. Sollte der Pächter nicht handeln, wurden Zwangsgelder angedroht: 5.000 Euro für das Wohngebäude sowie jeweils 2.500 Euro für die beiden Nebenanlagen.

Warum das Gericht den Abriss bestätigte

Nach Auffassung der Bauaufsicht war für sämtliche Anlagen eine Baugenehmigung erforderlich. Eine solche war aber nie beantragt oder erteilt worden. Das Vorhaben galt damit als formell illegal. Eine nachträgliche Genehmigung kam ebenfalls nicht infrage: Das Wohnhaus mit den Nebenanlagen sei im Außenbereich als sonstiges Vorhaben einzustufen und widerspreche dem Flächennutzungsplan.

Bestandsschutz bestand nach Ansicht der Behörde nicht. Dafür hätte das Gebäude genehmigt oder zumindest irgendwann materiell rechtmäßig sein müssen. Beides konnte nicht festgestellt werden. Der Pächter wurde als Verhaltens- und Zustandsstörer für die Beseitigung verantwortlich gemacht; errichtet worden seien die Anlagen zudem gegen den Willen der Grundstückseigentümerin.

Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen bestätigte die Rechtmäßigkeit der Beseitigungsverfügung. Die Anlagen seien durch Katasterauszug, Luftbilder und die Erläuterungen in der mündlichen Verhandlung eindeutig bestimmt gewesen. Wohngebäude und Nebenanlagen seien ohne erforderliche Baugenehmigung errichtet, materiell baurechtswidrig und nicht genehmigungsfähig. Die Klage des Pächters blieb erfolglos. Grundlage war das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen, Aktenzeichen 10 K 1951/07.

Eine Beseitigungsverfügung ist dabei kein freundlicher Hinweis, sondern ein Verwaltungsakt: Die Behörde verlangt damit die Entfernung eines rechtswidrigen Zustands, also meist Rückbau, Abriss oder Demontage einer baulichen Anlage. Sobald sie bekanntgegeben wurde, ist sie grundsätzlich verbindlich. Betroffen sein können Eigentümer, Unternehmen, Vermieter, Mieter oder Immobilienerwerber.

Was eine Beseitigungsverfügung rechtlich bedeutet

Typische Fälle sind ungenehmigte Anbauten, Wintergärten, Schuppen, Carports und Garagen, aber auch Werbeanlagen, Fassadenveränderungen, Container, Lagerflächen oder Verkaufsstände. Ebenso können ungenehmigte Nutzungen von Dachgeschossen, Kellern oder Nebengebäuden, Zäune, Mauern, Aufschüttungen und Anlagen im Außenbereich erfasst sein. Bei denkmalgeschützten oder erhaltungsrechtlich geschützten Gebäuden gelten zusätzliche Prüfungen.

Wichtig ist die Unterscheidung zwischen formeller und materieller Illegalität. Formell illegal ist eine Anlage, wenn eine erforderliche Genehmigung fehlt oder abweichend von ihr gebaut wurde. Materiell illegal ist sie, wenn sie inhaltlich gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften verstößt – etwa gegen Bauplanungs- oder Bauordnungsrecht, Brandschutz, Abstandsflächen, Denkmal- oder Naturschutzrecht.

Eine fehlende Genehmigung führt nicht automatisch zum Abriss. Ist ein Bauwerk offensichtlich genehmigungsfähig, muss die Behörde häufig zunächst mildere Mittel prüfen, etwa einen nachträglichen Bauantrag. Anders sieht es aus, wenn die Nutzung oder die Bausubstanz materiell unzulässig ist und eine realistische Genehmigungsperspektive fehlt. Genau diese fehlende Perspektive sah das Gericht im Fall des Wohnhauses auf dem Kleingartengrundstück.

Die Rechtsgrundlagen finden sich vor allem in den Landesbauordnungen; Begriffe und Paragrafen unterscheiden sich je nach Bundesland. Einschreiten darf die Behörde, wenn eine Anlage rechtswidrig errichtet, geändert, genutzt oder unterhalten wird und kein milderes Mittel ausreicht. Der Bescheid muss hinreichend bestimmt sein, den richtigen Adressaten erkennen lassen, konkret angeben, was bis wann zu tun ist, und begründet werden.

Bescheid, Fristen und Zwangsgeld nicht verwechseln

Eine Beseitigungsverfügung kann neben der Rückbaupflicht auch eine Nutzungsuntersagung, eine Zwangsgeldandrohung oder eine Gebührenentscheidung enthalten. Maßgeblich ist der konkrete Tenor, nicht die Überschrift. Tenor, Begründung, Fristen, Rechtsbehelfsbelehrung und eine mögliche Vollziehungsanordnung gehören deshalb vollständig auf den Tisch.

Von einer Beseitigung zu unterscheiden sind die Nutzungsuntersagung, der Baustopp oder die Stilllegung sowie die Duldungsverfügung. Ein illegal ausgebautes Dachgeschoss kann zunächst nur nicht mehr genutzt werden dürfen. Ist aber die Bausubstanz selbst materiell illegal, kann zusätzlich der Rückbau verlangt werden.

Vor Erlass eines Bescheids kann eine Anhörung erforderlich sein. Ein Anhörungsmangel macht die Verfügung allerdings nicht zwingend endgültig unwirksam und kann teilweise nachgeholt werden. Die Behörde muss außerdem Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit prüfen. Angriffspunkte können unklare Formulierungen, eine fehlende Prüfung der Genehmigungsfähigkeit, fehlerhafte Ermessensausübung oder der falsche Adressat sein. Ob eine Anlage tatsächlich genehmigungsfähig ist, bleibt entscheidend; reine Formfehler reichen für eine erfolgreiche Verteidigung nicht immer.

Für die Genehmigungsfähigkeit können Bebauungsplan, Abstandsflächen, Brandschutz, Stellplätze, Denkmalschutz, Milieuschutz, Erhaltungssatzungen und Nachbarrechte eine Rolle spielen. Im Außenbereich sind die Anforderungen besonders streng, weil ungeordnete Bebauung verhindert werden soll. Gerätehütten, Pferdeunterstände, Zäune, Lagerflächen, Tiny Houses oder Container werden unter anderem nach Nutzung, Größe, Standort, Erschließung und öffentlichen Belangen beurteilt.

Die häufige Rechtsbehelfsfrist beträgt einen Monat ab Bekanntgabe, sofern eine ordnungsgemäße Rechtsbehelfsbelehrung vorliegt. Je nach Bundesland und Rechtsgebiet ist zunächst Widerspruch einzulegen oder unmittelbar Klage beim Verwaltungsgericht zu erheben. Eine fehlerhafte oder fehlende Belehrung kann die Frist verlängern. Die Rückbaufrist ist davon getrennt: Wer eine Verlängerung der Rückbaufrist beantragt, ersetzt damit keinen Widerspruch und keine Klage.

Widerspruch oder Klage haben nicht immer aufschiebende Wirkung. Bei angeordnetem Sofortvollzug oder gesetzlicher sofortiger Vollziehbarkeit kann zusätzlich ein Antrag auf gerichtlichen Eilrechtsschutz nötig sein. Wer Fristen verstreichen lässt, Zwangsgeld oder Sofortvollzug übersieht oder allein auf mündliche Zusagen und Nachbarschaftsduldung vertraut, steht schnell mit dem Rücken zur Wand.

Wer verantwortlich ist und was der Rückbau kostet

Der aktuelle Eigentümer kann als