Auf dem Bau entscheidet sich ein Auftrag manchmal nicht an Beton, Stahl oder dem Wetter, sondern an einem Termin bei einer deutschen Auslandsvertretung. Für Drittstaatsangehörige, die legal in einem EU-Land leben und arbeiten, kann der Weg zu einem kurzen Einsatz in Deutschland erstaunlich lang werden. Betroffen sind etwa ukrainische oder belarussische Beschäftigte, die ihr EU-Arbeitgeber vorübergehend für einen Auftrag entsenden möchte.

Grundsätzlich ermöglicht die EU-Dienstleistungsfreiheit grenzüberschreitende Dienstleistungen innerhalb der Europäischen Union. In Deutschland stoßen Unternehmen und Juristen dabei jedoch auf erhebliche praktische Hürden. Wer ab dem ersten Einsatztag in Deutschland arbeiten soll, braucht nach der deutschen Handhabung ein sogenanntes Vander-Elst-Visum – selbst dann, wenn bereits eine Einreisekontrolle erfolgt ist und eine Aufenthaltserlaubnis oder ein längerfristiges Visum eines anderen EU-Mitgliedstaats vorliegt.

520 Kilometer für einen Auftrag gleich hinter der Grenze

Der Jurist Kristian Glowe schildert ein Beispiel aus der Praxis: Ukrainische Beschäftigte eines polnischen Bauunternehmens aus Zgorzelec müssten gegebenenfalls rund 520 Kilometer nach Warschau fahren, dort die Visa beantragen und anschließend auf die Entscheidung warten. Ihr Auftrag liegt derweil im nur zwei Kilometer entfernten Görlitz. Irgendwie schwer vermittelbar – vor allem, wenn auf der Baustelle schon Material steht und der Zeitplan läuft.

Die Ausstellung dauert meist etwa einen Monat. Allein die Beschaffung eines Termins kann drei bis vier Wochen beanspruchen. Werden mehrere Beschäftigte entsandt, verlängert sich das Verfahren entsprechend. Glowe erklärte, er habe in seiner beruflichen Praxis noch kein Verfahren erlebt, in dem kein persönlicher Termin verlangt worden sei.

Nach Berichten mehrerer Quellen müssen Antragsteller meist persönlich bei einer deutschen Auslandsvertretung erscheinen. Das Auswärtige Amt sieht für diese Anträge grundsätzlich nur eine Plausibilitätsprüfung der formlos eingereichten Unterlagen vor. Vertieft geprüft werden soll demnach nur bei konkreten Bedenken zur öffentlichen Sicherheit oder bei Verdacht auf Missbrauch.

Aus einem osteuropäischen EU-Staat berichtet ein Jurist allerdings von wiederholten Nachforderungen irrelevanter Unterlagen und Ablehnungen mit dem Hinweis auf eine angebliche Gefahr für die öffentliche Sicherheit. Betroffen gewesen seien Personen, die mit ihrem Aufenthaltstitel privat nach Deutschland reisen durften, hier aber nicht arbeiten konnten. Das Auswärtige Amt erklärt Terminprobleme mit der hohen Nachfrage an einzelnen Auslandsvertretungen. In einigen Ländern gibt es bereits Terminwartelisten, andernorts werden sie vorbereitet, um die Konkurrenz um einzelne freigeschaltete Termine zu verringern.

Sobald alle Unterlagen vollständig vorliegen, werde die große Mehrheit der Anträge laut Auswärtigem Amt innerhalb einer Woche bearbeitet. Abweichende interne Weisungen bestreitet das Amt; Prüfung und Entscheidung erfolgten jeweils anhand des Einzelfalls. Für Unternehmen bleibt das trotzdem eine knifflige Rechnung: Ein Auftrag kann kurzfristig kommen, das Visum aber nicht.

Brüssel prüft die deutsche Praxis

Die Europäische Kommission leitete am 30. Januar 2026 unter dem Aktenzeichen INFR(2025)4025 ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland ein. Gegenstand ist die Umsetzung der sogenannten Vander-Elst-Rechtsprechung zur vorübergehenden Entsendung von Drittstaatsangehörigen innerhalb der EU.

Der Europäische Gerichtshof hatte 1994 im Verfahren C-43/93 entschieden, dass EU-Unternehmen ihre rechtmäßig beschäftigten Drittstaatsangehörigen vorübergehend zur Erbringung von Dienstleistungen in einen anderen Mitgliedstaat entsenden dürfen. Grundsätzlich darf dafür keine zusätzliche Arbeitsgenehmigung verlangt werden, weil dies die Dienstleistungsfreiheit nach Artikel 56 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, kurz AEUV, unverhältnismäßig beschränken kann.

Als weitere rechtliche Grundlage nennt die Kommission Artikel 21 des Schengen-Durchführungsübereinkommens von 1990 zur Freizügigkeit bestimmter Drittstaatsangehöriger. Gemeint sind Entsendungen von bis zu 90 Tagen innerhalb eines Zeitraums von 180 Tagen. Für solche Aufenthalte ist grundsätzlich eine visumfreie Einreise bis zu 90 Tagen innerhalb von 180 Tagen vorgesehen. Deutschland verlangt dennoch zusätzlich ein bestimmtes Vander-Elst-Visum, das vor der Entsendung bei einer deutschen diplomatischen Vertretung beantragt und erteilt werden muss.

Die Kommission sieht darin eine Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit. Auch wenn die Anforderungen für ein Vander-Elst-Visum niedriger sind als bei anderen Visaarten, können lange Wartezeiten, fehlende oder schwer erhältliche Termine und umfangreiche Dokumentationspflichten die grenzüberschreitende Arbeit erheblich bremsen. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof äußerte in einem Beschluss vom 26. März 2025 (3 B 1615/23, Randnummer 53) Zweifel an der unionsrechtskonformen Ausgestaltung des Verfahrens. Nicht verfügbare Termine bei Auslandsvertretungen könnten eine unverhältnismäßige Beschränkung darstellen. Der EuGH hatte bereits früher festgestellt, dass auch kurze Wartezeiten eine unzulässige Behinderung der Dienstleistungsfreiheit sein können.

Ein Beispiel aus der Beratungspraxis ist die Entsendung eines indischen Ingenieurs durch ein französisches Unternehmen für ein dreiwöchiges Projekt nach Hamburg. Selbst in einem solchen überschaubaren Fall können die zusätzlichen Anforderungen zum Stolperstein werden. Unternehmen wird deshalb bis zur endgültigen Klärung empfohlen, Entsendungen mit großem zeitlichem Vorlauf zu planen.

Deutschland hat zwei Monate Zeit, gegenüber der Kommission Stellung zu nehmen. Bleibt eine Anpassung aus, kann die Kommission nach Artikel 258 AEUV den EuGH anrufen. Reagiert Deutschland später nicht auf ein Urteil, sind nach Artikel 260 AEUV finanzielle Sanktionen möglich. Zum laufenden Verfahren, das Aufenthalte bis zu 90 Tagen innerhalb eines Zeitraums von 180 Tagen betrifft, äußerte sich die Kommission nicht. Seit Januar gibt es dazu keine öffentlichen Stellungnahmen der Bundesregierung.

Bau und Transport spüren den Engpass

Nach Angaben aus der Praxis hat sich die deutsche Handhabung verschärft, seit viele mittel- und osteuropäische Unternehmen ukrainische und belarussische Beschäftigte einsetzen. Die Vorschriften seien teilweise weder den deutschen Botschaften noch dem Zoll ausreichend bekannt. So entstehen widersprüchliche Situationen: Bei Zollkontrollen werden Einsätze teilweise trotz fehlendem Vander-Elst-Visum nicht beanstandet.

Gegen Visaentscheidungen müssen die betroffenen Arbeitnehmer selbst klagen, nicht ihre Arbeitgeber. Viele haben dafür wenig finanzielle Mittel und wenig Interesse, gegen den deutschen Staat vorzugehen. Sie verfügen in ihrem Aufenthaltsland über reguläre Arbeitsverträge und wollen dort weiterarbeiten, statt sich auf einen langen Rechtsstreit einzulassen.

Zuständig wäre das Verwaltungsgericht Berlin. Wegen der Auslastung könnten Verfahren laut Glowe mindestens zwei Jahre dauern. Juristen vermuten, dass insbesondere im Bau- und Transportsektor möglicherweise Tausende Beschäftigte in einer rechtlichen Grauzone zwischen deutschem und EU-Recht arbeiten.

Der Bundesverband Güterverkehr Logistik und Entsorgung, BGL, bezeichnet bürokratische Hürden bei Einsatz und Einstellung von Fahrpersonal aus Drittstaaten seit Jahren als Problem. Nach BGL-Schätzungen fehlen Deutschland mindestens 100.000 Lkw-Fahrerinnen und -Fahrer; teilweise werden Fuhrparks deshalb verkleinert. BGL-Vorstandssprecher Dirk Engelhardt fordert schnellere, einfachere und verlässliche Verfahren. Wichtiger als Vander-Elst-Visa sei dabei die direkte Anwerbung von Personal.

Auch im Baugewerbe fehlen Leute, unter anderem für Schweißarbeiten. Das Auswärtige Amt bearbeitete 2025 insgesamt 3.071 Anträge auf Vander-Elst-Visa. Praktiker halten diese Zahl im Verhältnis zu den EU-weiten Entsendungen für auffällig niedrig. Nach Angaben der Industrie- und Handelskammer gab es 2022 EU-weit fast fünf Millionen Entsendungen; Deutschland war der größte Empfängerstaat.

Eine mögliche Erklärung: Unvollständige Anträge werden nicht angenommen. Die deutsche Botschaft in Litauen weist darauf ausdrücklich hin. Mehrere Berichte nennen außerdem Unternehmen aus EU-Staaten, die inzwischen auf Visa-Anträge oder Aufträge in Deutschland verzichten, weil ihnen die Verfahren zu kompliziert sind. Vielleicht gehen Arbeitskräfte und Fachkenntnisse dann eben nach Frankreich, Österreich oder in ein anderes Land. Das Ausmaß der Folgen für die deutsche Wirtschaft lässt sich mangels belastbarer Daten nicht bestimmen.

Was die Unternehmen jetzt einplanen müssen

Eine Umfrage des Hauptverbands der Bauindustrie Ende 2025 ergab, dass 10 Prozent der Teilnehmer Schwierigkeiten mit Visa- und Einreiseverfahren meldeten. Genannt wurden vor allem lange Bearbeitungszeiten deutscher Auslandsvertretungen. Vander-Elst-Visa wurden in dieser Umfrage allerdings nicht ausdrücklich abgefragt.

Der politische und rechtliche Streit läuft damit weiter, während auf Baustellen, in Werkhallen und auf Rastplätzen ganz praktisch geplant werden muss. Ein dreiwöchiges Projekt in Hamburg, ein Auftrag in Görlitz oder eine Schweißarbeit auf einer deutschen Baustelle: Unternehmen müssen die Entsendung derzeit mit reichlich Vorlauf vorbereiten, Termine sichern und Unterlagen vollständig einreichen. Sonst steht am Ende nicht der Facharbeiter auf der Baustelle, sondern nur sein Werkzeugkoffer.