Wer von Italien zurück nach Deutschland fährt, schaut unterwegs irgendwann nicht mehr auf die Landschaft, sondern auf die Tankstellenpreise. Achim Wambach tankte deshalb vorsorglich in der Schweiz – dort war Benzin günstiger als in Deutschland. Der starke Anstieg der Kraftstoffpreise ist seiner Einschätzung nach vor allem eine Folge des weltweit verknappten Ölangebots.

Auf Ebene der Tankstellen lasse sich kein deutlicher Anstieg der Margen feststellen. Anders sieht es bei den Raffinerien aus: Anlagen im Nahen Osten wurden durch den Krieg beschädigt, andere Raffinerien stoßen an Kapazitätsgrenzen. Es entstehen Knappheitsrenten. Für einen Missbrauch von Marktmacht durch Mineralölkonzerne gebe es bislang trotzdem keine klare Evidenz.

Was hinter den Preisen steckt

Bundeskartellamt und Monopolkommission beobachten beziehungsweise untersuchen den Mineralölmarkt seit Jahren. Hinweise auf Wettbewerbsprobleme gibt es, eindeutige Beweise für verbotene Preisabsprachen aber nicht. Auffällig sind wiederkehrende Muster: Preise steigen häufig abrupt und sinken danach über längere Zeit, meist langsamer. Oft erhöht ein Anbieter zuerst den Preis, andere folgen anschließend nach ähnlichen Mustern. Für Wambach belegt das noch keine Absprache.

Untersuchungen, etwa aus Australien, zeigen zudem, dass Tankstellenpreise in Hochpreisphasen zunächst steigen und anschließend teilweise stark bis nahe an die Verlustgrenze fallen können. Hohe Preise allein sind also kein Beleg für Marktmissbrauch. Das Kartellamt kann inzwischen Kostenanalysen von Unternehmen verlangen und unter bestimmten Voraussetzungen direkt in den Markt eingreifen. Eine neue Sektoruntersuchung läuft derzeit; wegen des nötigen Zeitaufwands hält Wambach Kritik an der Behörde für verfrüht.

Diese Untersuchung ist inzwischen abgeschlossen. Das Bundeskartellamt legte einen Endbericht zu Raffinerien und Kraftstoffgroßhandel vor. Darin geht es um Marktstrukturen, Preissetzungsmechanismen, mögliche Maßnahmen zur Stärkung des Wettbewerbs und die Auswirkungen der häufigen Preisänderungen an Tankstellen.

Die Wettbewerbsbedingungen im Mineralölbereich sind laut Behörde schwierig: Deutschland ist beim Rohöl stark importabhängig, Mineralölgesellschaften sind weit vertikal integriert, Unternehmen voneinander abhängig und die gesamte Wertschöpfungskette ist sehr transparent. Das Kartellamt prüft, ob eine erhebliche Wettbewerbsstörung vorliegt und deshalb ein Verfahren eingeleitet werden sollte.

Preisnotierungen als empfindlicher Hebel

Preisnotierungen spielen auf mehreren Stufen eine wichtige Rolle. Rohöl wird international üblicherweise anhand solcher Notierungen verkauft. Mineralölprodukte werden im Großhandel überwiegend über langfristige Lieferverträge gehandelt; Spotmarktgeschäfte machen einen deutlich kleineren Anteil aus. Auch langfristige Verträge koppeln ihre Preise meist an Notierungen, etwa an die Notierung zum Lieferzeitpunkt.

Die in Deutschland verwendeten Preisnotierungen veröffentlichen maßgeblich zwei kostenpflichtige Anbieter. Sie stützen sich auf aktuelle Meldungen und Informationen von Marktteilnehmern, stellen meist am Ende des Handelstags die Tagesnotierungen bereit und veröffentlichen teilweise weitere sensible Angaben – etwa zu konkreten Geschäftsabschlüssen.

Genau darin sieht das Kartellamt erhebliche Wettbewerbsrisiken. Detaillierte Informationen können das Preisverhalten einzelner Wettbewerber transparenter machen und damit das Risiko einer stillschweigenden Einigung auf überhöhte Preisniveaus erhöhen. Marktteilnehmer könnten Preisnotierungen außerdem durch selektive Meldungen zu ihrem Vorteil beeinflussen. Die Behörde empfiehlt deshalb eine stärkere gesetzliche Regulierung der Preisnotierungen im Mineralölbereich und regt eine Überarbeitung der IOSCO-Grundsätze für Ölpreismeldestellen an.

Wenige Ausweichmöglichkeiten in den Regionen

Gewerbliche Nachfrager nach Kraftstoffen und Heizöl sind häufig auf Anbieter in ihrer Region angewiesen. Mineralölprodukte kommen entweder direkt ab Raffinerie oder über Großhändler. Eine Beschaffung über größere Entfernungen ist wegen hoher Transportkosten und begrenzter Kapazitäten meist unwirtschaftlich. Tanklager übernehmen die regionale Verteilung und Zwischenlagerung, spielen nach den Untersuchungsergebnissen aber keine wesentliche Rolle bei der Preisbildung.

Wo regional nur wenige relevante Anbieter vorhanden sind, bleiben Händlern entsprechend wenige Ausweichmöglichkeiten. Das klingt trocken, wird aber an der Zapfsäule schnell konkret: Ein Umweg zu einem günstigeren Anbieter lohnt sich oft nicht, wenn dafür zusätzliche Kilometer, Zeit und Transportkosten anfallen.

Auch die Zahl der täglichen Preisänderungen hat kräftig zugelegt. 2014 änderten Tankstellen ihre Preise etwa vier- bis fünfmal am Tag. Anfang 2024 waren es durchschnittlich rund 18 Änderungen, und die Entwicklung ist weiter steigend. Absatzdaten einzelner Tankstellen deuten darauf hin, dass Verbraucher inzwischen seltener zu besonders günstigen Zeitpunkten, den sogenannten „Preistälern“, tanken.

Häufige Änderungen erschweren zudem Preisvergleiche mit den Daten der Markttransparenzstelle für Kraftstoffe. Das Kartellamt empfiehlt, die Folgen weiter zu untersuchen und darauf aufbauend mögliche regulatorische Maßnahmen zu prüfen.

Tankrabatt, Preisdeckel und die 12-Uhr-Regel

Wambach lehnt den beschlossenen Tankrabatt und den geplanten Preisdeckel ab. Bei externen Schocks wie einem Golfkrieg müsse die Gesellschaft einen erheblichen Teil des Preisanstiegs akzeptieren. Staatliche Unterstützung könne kurzfristig sinnvoll sein – für Speditionen und Unternehmen, deren Preise oder Verträge sich nicht rasch anpassen lassen, ebenso für besonders belastete einkommensschwache Haushalte.

Dauerhaft hohe Preise verlangen nach seiner Einschätzung eine Anpassung. Kraftstoffsubventionen werden von allen Steuerzahlern finanziert, auch von E-Auto-Besitzern und Menschen ohne Auto. Für Wambach ist das eine Fehlsteuerung. Stattdessen sollten Menschen weniger Auto fahren, weniger Energie verbrauchen und beim nächsten Autokauf andere Entscheidungen treffen. Hohe Preise haben für ihn eine Lenkungsfunktion. Staatliche Hilfen sollten eher Alternativen zum Auto fördern, insbesondere den öffentlichen Nahverkehr. Falls nötig, könne vorübergehend eine höhere Pendlerpauschale erwogen werden.

Die Regel, nach der Tankstellen nur einmal täglich um 12 Uhr Preise erhöhen dürfen, ist noch nicht abschließend bewertbar. In den ersten Wochen waren die Preissprünge eher größer als zuvor. Trotzdem plädiert Wambach für die Abschaffung. Die Regel greife direkt in das wirtschaftliche Verhalten der Unternehmen ein und beschädige dadurch den Wettbewerb. Das unterscheide sie von reinen Transparenzvorschriften.

Für die sogenannte 12-Uhr-Regel nahm das Bundeskartellamt inzwischen eine neue IT-Plattform in Betrieb. Seit August können Abweichungen sicher und standardisiert an zuständige Behörden übermittelt werden. 137 Behörden sind derzeit angebunden, seit dem Start wurden mehr als 426 Datenpakete übertragen. Die Daten sollen helfen, die Preisentwicklung und mögliche Regelverstöße besser nachzuvollziehen.

Eine pauschale Übergewinnsteuer hält Wambach nur in Extremfällen für sinnvoll. In Krisen könnte sie erwünschtes Verhalten bestrafen – etwa den vorsorglichen Aufbau teurer Lagerbestände. Werden zusätzliche Krisengewinne besteuert, kann der Anreiz zur Lagerhaltung sinken. Die schwierige Frage lautet: Was ist ein unerwarteter Krisengewinn, und was das Ergebnis guter Krisenvorbereitung?

Staatlich festgelegte Höchstpreise wie in Belgien hält Wambach ebenfalls nicht für geeignet. Preise zeigen an, wo Güter knapp sind, und erfüllen damit eine Lenkungsfunktion. Ein Preisdeckel schwächt dieses Signal. Durch den starken Markteingriff könne daraus sogar eine physische Benzinknappheit in Deutschland entstehen – dann wäre an der Zapfsäule nicht nur der Preis das Problem.

Hohe Preise, regionale Unterschiede

Das Bundeskartellamt untersucht die Preisbildung auf Raffinerieebene verstärkt. Der Abstand zwischen Rohöl- und Großhandelspreisen, der vorübergehend zurückgegangen war, weitete sich seit Ende Juni wieder aus. Besonders bei Diesel blieb dieser Abstand hoch. Die Behörde wertet umfangreiche Unternehmensangaben aus und prüft, ob möglicherweise kartellrechtlich relevante hohe Margen vorliegen: Wie stark sind die tatsächlichen Kosten der Raffinerien gestiegen, und überschreiten die verlangten Preise diese Kosten unangemessen?

Die seit dem Frühjahr laufenden Verfahren gegen Raffinerieunternehmen kommen laut Kartellamt planmäßig voran. Zusätzlich befragt die Behörde bundesweit mehrere hundert Tankstellenbetreiber. Sie repräsentieren mehr als 90 Prozent des deutschen Tankstellennetzes. Ziel ist eine genauere Untersuchung der Raffinerie- und der Handelsstufe.

Im August blieben die Kraftstoffpreise in Deutschland auf hohem Niveau. E5 kostete durchschnittlich 2,203 Euro pro Liter, E10 2,146